破解海洋环境污染法律难题

sh;—“海洋工程”概念首次得以明确　　我国1983年制定了《海洋环境保护法》，1999年经修订后，自2000年4月1日起正式施行，但其后，相关的配套法规却没有随之出台，这导致我国在海洋环境保护方面存在一定的缺憾。　　就拿此次在《条例》中首次明确的“海洋工程”的概念来说，由于在《海洋环境保护法》中对“海洋工程”与“海岸工程”的界限不明确，许多原本应该按照海洋工程进行环境管理的建设项目一直被视为海岸工程进行管理，十分不利于海洋生态环境的保护。　　八十年代初期，我国经济发展水平不高，开发利用海洋资源的工程建设项目主要集中在海岸附近，因此1983年的《海洋环境保护法》将所有涉及海洋环境影响的工程统称为海岸工程。但是随着我国经济的发展，开发利用海洋资源的工程越来越多，并逐步离岸扩展，对海洋生态环境的影响越来越大，完全按照陆地工程的管理模式对海洋工程进行环境管理已不能达到保护海洋生态环境的目的。　　1999年修订《海洋环境保护法》时，根据工程利用海洋资源的方式及其对海洋环境影响特点，将影响海洋环境的工程分为海洋工程和海岸工程，专门设立了“防治海洋工程环境污染”一章，并根据管理的基础和条件明确了海洋行政主管部门和环境主管部门管理上的划分。但是，修订后的《海洋环境保护法》也没有明确“海洋工程”的内涵和范围，造成在实践中仍存在各种涉海工程难以划定海洋工程还是海岸工程的问题，再加上两类工程的环境保护管理工作分别由两个部门进行，使得管理上出现问题，严重影响了海洋环境保护工作，并且给工程建设单位留下了界限不明的法律空隙，导致了许多的违规乱建现象，造成了对海洋生态环境的危害。　　针对这样的现实问题，《条例》在法律的范畴内对“海洋工程”的概念予以了明确：海洋工程建设项目是指以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的，并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程建设项目。目前，它可具体分为九个方面，即围填海、海上堤坝工程；人工岛、海上和海底物资储藏设施、跨海桥梁、海底隧道工程；海底管道、海底电（光）缆工程；海洋矿产资源勘探开发及其附属工程；海上潮汐电站、波浪电站、温差电站等海洋能源开发利用工程；大型海水养殖场、人工鱼礁工程，盐田、海水淡化等海水综合利用工程；海上娱乐及运动、景观开发工程，国家海洋主管部门会同国务院环境保护主管部门规定的其他海洋工程。　　“这一明确，为我们今后的海洋工程建设环境保护管理工作提供了有利的法律依据，是对我国海洋法制建设工作的历史性推进。”国家海洋局副局长王飞对此如是评价。　　保护与开发紧密结合是最大亮点　　作为《条例》的具体执行者，国家海洋局海洋环境保护司司长李晓明在接受记者采访时指出，此次《条例》的亮点颇多，而最重要的则是其贯穿始终的保护与开发紧密结合这一思想。“开发不能无限制的污染海洋环境，保护海洋环境也不能妨碍经济发展。”为了实现这个目的，《条例》制定了事先控制环境评价、事中监管、事后评价等一系列措施，从而使经济发展和环境保护有效地结合起来。　　20万元并非经济处罚的最上限　　记者注意到，此次出台的《条例》加大了对海洋工程违法的惩处力度，但同时也规定经济处罚不超过20万元人民币。对此，国家海洋局海洋环境保护司副司长林山青表示，虽然在《条例》中提到“环境影响报告书未经核准，擅自开工建设；海洋工程环境保护设施未申请验收或者经验收不合格即投入运行”等一些违规违法行为，除“责令停止建设、运行，限期补办手续”等措施外，可处5万元以上20万元以下的罚款。“但这并非承担法律责任的最高限。”林山青说，“《条例》第54条、55条有规定，经济处罚的数目是根据违法行为造成的损失，乘一个倍数来确定的，因此完全有可能超过20万元。准确的数字要视其违法行为的严重程度来决定。” 　　据悉，《条例》执行的行政层面是由国家海洋局海洋环境保护司负责，涉及到对违法案件的查处由中国海监总队系统各级海监机构负责。　　围填海的审批必须举行听证会　　“目前我国对围填海工程执行的是最严格的土地政策。”林山青在谈及社会上比较关心的围填海时说，当前沿海经济快速发展必然带来土地问题，由此导致我国部分地区的围填海趋势比过去更为严重。“《条例》特别规定，围填海的审批必须举行听证会，而对于其他项目，没有做同样的硬性要求。” 　　林山青告诉记者，围填海造成的危害此前在我国频频发生。“例如，胶东半岛荣成有一个桑沟湾，当时是一个天然的海参生长地。后来人为加了一个坝，过了三五年，这里的海参就几乎绝迹了。因为加坝后改变了当地海洋的海流、水温等条件，所以最后海参没了……” 　　——专家提示——《条例》实施需注意的问题　　国务院法制办农林司司长王振江在发布会上指出，在《条例》实施过程中对一些问题要尤为注意。　　“首先有一个充分发挥各个方面积极性的问题。这项工作涉及的面比较广，影响因素也比较广，涉海管理部门也比较广，这就更需要各有关人民政府和有关部门按照各自的职责，各负其责，互通信息，密切合作，做好这项工作。海上执法条例，在国务院机构改革方案没有出台之前就是按照现行的管理方案来执行。” 　　“要实施好这个《条例》，注意处理好这个《条例》和现行的有关行政法规的关系。该《条例》是根据1999年新修订的《海洋环境保护法》来制定的，海洋工程这个概念在1999年《海洋环境保护法》修订之后作为法律的概念提出来的。但是和老的海洋环境保护法的配套条例，比如海岸工程条例还没有修改。因此，这就有可能出现新的海洋工程条例和海岸工程条例之间可能有些条文不一致。因此，在贯彻实施这个条例过程中按照《立法法》的规定，新的法规和旧的法规规定不一致时应该适用新的法规的规定，同时，我们正在抓紧对海岸工程条例进行修订，以使其尽快衔接起来。” 　　“要处理好管理和服务的关系。这个《条例》对执法部门赋予了很大的执法权，同时也对有关部门的管理行为或者说行政行为做了很多规范。这些都是为了进一步加强对海洋工程的管理，有效防治海洋工程污染损害海洋环境，保障海洋经济可持续发展的一些基本要求。一方面规定了很多行政审批，要加强管理，但是管理的同时，更多的是服务的问题。所以各有关管理部门都应当遵循依法便民的原则，提高办事效率，为促进海洋经济的健康快速发展，保护好海洋环境提供更优质的服务。” 　　新闻背景　　十月八日，国务院法制办、国家海洋局联合举行新闻发布会，就我国《海洋环境保护法》颁布实施以来首部配套法规——《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（简称《条例》）的有关情况向社会作了说明。　　《条例》定于今年十一月一日起正式实施。它共八章五十九条，包括总则、环境影响评价、海洋工程的污染防治、污染物排放管理、污染事故的预防和处理、监督检查、法律责任等。　　据了解，《条例》在诸多细节方面对《海洋环境保护法》进行了补充和明确，更为适应我国海洋开发现状。它强化了对海洋工程的监管，对依法保护海洋环境、保持海洋经济健康可持续发展具有重要意义，同时也结束了我国海洋工程建设项目海洋环境保护管理无细化操作法规可依的局面。
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